高培勇：在宏观调控中，该怎样实施“挤牙膏式扩张”

一、从“精准扶贫”到“精准调控”

“精准扶贫”一词，系习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时首次提出。作为粗放扶贫的对称，“精准扶贫”意在强调扶贫方式的精准度和针对性——在矫正扶贫项目相对粗放“漫灌”的基础上，对扶贫对象精确识别、精确帮扶、精确管理，实行“靶向施策”。

“贵在精准，重在精准，成败之举在精准”。在我国反贫困的成功实践中，“精准扶贫”无疑具有特别重要的意义。将反贫困的成功实践引申于宏观调控操作，如果说由相对粗放到“精准”“靶向”集中体现了扶贫方式在高质量发展阶段所发生的历史性变化，那么，高质量发展阶段的宏观调控必然要经历的一个历史性变化，就是由相对粗放走向更加精准、更加有力。

面对当前经济运行呈现的新的困难挑战，特别是疫情防控平稳转段后波浪式发展、曲折式前进的经济恢复进程，2023年7月24日举行的中共中央政治局会议作出了“要精准有力实施宏观调控，加强逆周期调节和政策储备”的战略部署。可以认为，“精准有力实施宏观调控”实质是对宏观调控方式提出的明确要求，标志着我们党对宏观调控规律的认识以及对宏观调控艺术的把握上升到了一个新的更高水平。

事实上，追溯一下近几年我国宏观调控领域走出的演变轨迹，便可以发现，诸如“提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”“合理把握宏观调控节奏和力度，精准有效实施宏观政策”“宏观政策要稳健有效”“积极财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”“稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕”等方面的字眼，一再呈现于党中央围绕宏观政策调控的决策部署之中。

既要实施宏观调控，又要做到精准有力，瞻前顾后，仔细权衡，将可能由此涉及的各种因素一一纳入视野，一个务实且管用的操作方式选择，就是借鉴“精准扶贫”“靶向施策”的成功实践，在宏观调控上实行“精准调控”“靶向施策”。

立足于当前经济形势，注意到“精准有力实施宏观调控”的方向是实施政策扩张，也可以将旨在实施政策扩张的“精准调控”“靶向施策”操作方式，具体表述为“挤牙膏式扩张”。

 二、什么是“挤牙膏式扩张”？

所谓“挤牙膏式扩张”，是一种类比，系对于扩张性宏观政策操作方式的形象性描述。生活中的挤牙膏道理，至少可以分解为如下三层含义：

（1）挤牙膏要对准牙刷，确保牙膏挤到牙刷之上；

（2）挤牙膏要限于刷牙之时，确保牙膏不挪作非刷牙之用；

（3）挤牙膏要有所节制，确保挤出的量不溢出于牙刷之外。

类比生活中的挤牙膏道理，可以发现，在致力于实施逆周期调节、奔着扩张社会总需求的目标而去这一点上，“挤牙膏式扩张”与其他的扩张性宏观政策操作方式并无两样。但是，

（1）有别于“开闸放水式扩张”可能导致“大水漫灌”，“挤牙膏式扩张”更加讲究扩张的精准有效，更加注重扩张的针对性和有效性，更加强调找准扩张的发力点；

（2）有别于“扭开水龙头式扩张”可能导致“任水流淌”，“挤牙膏式扩张”更加讲究扩张的适时，更加注重扩张节奏的把握，更加强调扩张的有所节制；

（3）有别于“滴灌或喷灌式扩张”可能导致“水流外溢”，“挤牙膏式扩张”更加讲究扩张的适度，更加注重扩张资源的配置效率，更加强调扩张的可持续性。

换言之，“挤牙膏式扩张”并不是不要实施逆周期调节，而是要走出“大水漫灌”“任水流淌”抑或“水流外溢”陷阱，实施更加精准有效、更富有针对性的逆周期调节。也不是不要加大宏观政策调控力度，而是要通过更加精打细算、更加适时适度的配置政策资源，加大建立在将“好钢用在刀刃”基础上的宏观政策调控力度。

三、为什么要实施“挤牙膏式扩张”？

之所以要如此郑重提出“挤牙膏式扩张”这一概念，之所以要对“挤牙膏式扩张”的显著特征及其与其他扩张方式的异同点作如此详细的阐释，一个十分重要而关键的考量就在于，相对于既往，我们身处的历史方位变化了。

从高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是中国经济发展史上的重大历史转折。其间所发生的最基本、最突出、最深刻变化，就是发展理念变了。在高质量发展阶段想问题、干事情，在高质量发展阶段谋划经济发展、实施宏观调控，特别是谈论推动经济运行整体好转、实现全年经济社会发展目标，必须坚持完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须牢牢把握高质量发展首要任务，必须始终聚焦于提升发展质量和效益。

2015年10月，习近平总书记之所以在党的十八届五中全会上正式提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，就在于强调新发展理念对于经济发展的引领作用，把新发展理念作为中国经济发展的指挥棒、红绿灯。认识到“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，每一条都对应着中国经济发展的短板弱项、围绕我国经济发展中的重要着力点而一一展开，按照习近平总书记“运用党的创新理论研究新情况、解决新问题。坚持问题导向，真正把情况摸清、把问题找准、把对策提实”的重要指示精神，可以立即指出的一点是，在实现发展理念转换之后的今天，在实现发展阶段转换之后的今天，决不能不假思索、不加区分地简单复制、原样搬用既往的宏观调控老思路、老套路。故而，立足于高质量发展阶段的基本国情和经济实情，以新发展理念为最重要、最主要内容的习近平经济思想为引领，从聚焦于调控质量和效益出发，搞清楚我们能做什么、不能做什么，该做什么、不该做什么，实为当前实施宏观政策调控的关键点和要害处。

为此，恰当把握好两个参照系，在比较分析的基础上，坚持同既往的宏观调控方式比较着做、对比着干，坚持与既往的宏观调控操作方式有所不同，甚至大不相同，坚持以匹配高质量发展阶段的理念、思想和战略实施宏观调控，可能是十分必要的。

参照系之一：“前期刺激政策消化期”

2013年7月25日，在中共中央政治局常委会会议上，习近平总书记提出我国经济处于“三期叠加”时期。作为“三期叠加”之一期，“前期刺激政策消化期”中的“前期刺激政策”，显然特指2008—2010年国际金融危机背景下实施的扩张性宏观政策。作为“前期刺激政策消化期”所“消化”的对象，显然特指扩张性宏观政策遗留下的消极或负面作用——“大水漫灌”后遗症。

必须指出，古往今来，任何扩张性宏观政策都是积极与消极、正向与负向作用兼具。有所不同的，仅在于两者之间的力量对比——孰大孰小。故而，任何扩张性宏观政策的实施，都须在尽可能多地发挥其积极或正向作用的同时，努力将其消极或负向作用降低到最低限度。这是宏观政策调控的基本常识。

基于总不能在同一地方两次摔倒的人生道理，当前的扩张性宏观政策配置，无疑应在两个方面同时着力：一方面，要进一步加大宏观政策调控力度，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，努力将扩张性宏观政策的积极或正向效应最大化；另一方面，也必须极其小心地避免扩张过度、谨防用药过猛，努力将扩张性宏观政策的消极或负向效应最小化。

简言之，实施“挤牙膏式扩张”的一个极其重要的出发点和落脚点，就在于为扩张性宏观政策操作设置约束条件：以前期的扩张性宏观政策调控作为前车之鉴，在充分发挥扩张性宏观政策扩大需求、拉动经济增长作用的同时，见微知著、未雨绸缪，加强战略预判和预警，确保不再次落入另一个“前期刺激政策消化期”。从根本上说来，这是高质量发展阶段宏观调控的一个关键着力点和着重点。

参照系之二：统筹发展和安全

2015年5月29日，在中央政治局集体学习时，习近平总书记强调要牢固树立安全发展理念。从那以后，在几乎每一个事关党和国家事业发展的重大场合，习近平总书记都会强调处理好发展和安全关系、统筹发展和安全的重要性和紧迫性。发展要建立在安全的基础上，对各种可能危及安全的因素必须始终保持高度警惕。既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。

正是在这样的背景下，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》不仅首次把“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，而且围绕“十四五”时期经济社会发展必须遵守的原则，将既往的“四个更”拓展为“五个更”——在“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的基础上添加了“更为安全”，从而形成了“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”的全新概括。

也正是在这样的背景下，作为我国经济现代化的路径选择，构建新发展格局的最本质特征，从一开始便锁定于实现高水平的自立自强。之所以要实现高水平的自立自强，之所以要通过构建新发展格局实现高水平的自立自强，集中凸显和强调的则是“安全”二字，实质是奔着统筹发展和安全而去的（高培勇，2021）。事情表现在构建新发展格局的各项操作上，其实质则存在于统筹发展和安全的深层考量之中。亦正是在这样的背景下，党的二十大报告明确指出，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”、“灰犀牛”事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验（习近平，2022）。

宏观调控领域当然也不例外。既要发展，又要安全。认识到经济运行整体好转和风险得到有效控制、社会大局保持稳定三者之间紧密相连、不可分割，实是一个统一体，在涉及宏观调控的考量中，力争把可能带来重大风险的隐患发现和处置于萌芽状态，力争把风险思考得更深入一些，把困难估计得更充分一些，在统筹发展和安全中恰当地实施宏观调控、让扩张性宏观政策配置充分体现统筹发展和安全的战略要求，这对于进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多时期的中国来说，显然是一个十分重大的现实考验。

简言之，面对当前超出预期的经济下行压力和更为严峻复杂的经济发展环境，必须牢固树立安全发展理念，将统筹发展和安全贯穿于宏观调控工作各领域和全过程。只有在扩张性宏观政策配置中全方位守住安全底线，才能经受住风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，以新安全格局为新发展格局提供坚实保障。只有在宏观调控中更多考虑经济安全因素，坚持发展和安全并重，才能实现高质量发展和高水平安全的良性互动。这也是高质量发展阶段宏观调控一个不可或缺的着力点和着重点。

说到这里，重温2023年7月24日中共中央政治局会议围绕做好下半年经济工作的一段概括性表述，肯定会进一步加深我们的认识：“要坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，全面深化改革开放，加大宏观政策调控力度，着力扩大内需、提振信心、防范风险，不断推动经济运行持续好转、内生动力持续增强、社会预期持续改善、风险隐患持续化解，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。

四、怎样实施“挤牙膏式扩张”？

一个躲不开、绕不过，必须回答的关键问题是，在实践层面，该怎样实施“挤牙膏式扩张”？具体又该做些什么？着眼于上述两个参照系，举凡扩张性宏观政策的配置，都要在既往一系列常规性工作的基础上，从制度建设层面着力添加两道工序。

添加工序之一：做成本效益分析

任何经济活动都系成本和效益并存，都须在成本效益分析的基础上，坚持增效益、降成本，或者努力实现最大化效益、最小化成本。既要增效益，又要降成本，这既是经济学的基本原理，又是普通百姓的生活常识。

作为宏观经济活动的重要内容之一，宏观调控当然也不例外。在理论上，衡量资源配置效率的重要标尺——“帕累托效率准则”所强调的，就是宏观经济活动上的任何措施，都应当使“得者的所得多于失者的所失”，或者“宏观上的所得要大于宏观上的所失”。这既是宏观经济学的基本原理，又是宏观调控的基本常识。

举凡政策扩张，总要付出相应代价去实现政策目标。放眼全局而不计局部得失，必要时宁肯以局部的损失换取全局目标的实现，固然是现代宏观经济学一再强调的基本原则，但是，无论如何，必须认识到，这一基本原则所隐含的前提条件是：至少就全局而论，政策效益终归要大于政策成本。只有得大于失，才干，才能干。

应当特别指出，成本效益分析恰是我们在宏观调控领域面临的一个突出短板、漏项。稍微留意一下在各种场合所能听到、读到以及谈到的有关宏观政策分析问题的言论，就会发现，人们通常关注的主要是政策效益，围绕该实行什么样的宏观政策或宏观政策的剂量应该有多大而展开。与此同时，人们很少关注政策成本，或很少谈及这一话题。抑或偶尔谈及，也非作为与政策效益平行、放在同一层面加以对称分析的因素。

关键的问题在于，倘若这一短板不及时补上，倘若这一漏项不及时填充，长此以往，且不说再次落入“前期刺激政策消化期”的隐患犹在，单就宏观政策配置效率而论，因成本可能被“漏记”“少记”致使宏观政策效应分析不全面、不充分、不准确甚至宏观政策配置失当，也并非没有可能。

有鉴于此，当前的扩张性宏观政策配置，亟待添加一道工序——做成本效益分析。举凡宏观政策配置，都要把所有相关的成本和效益计算清楚。不能只讲效益，不讲成本。或者，只论证因此取得的效益，不论证因此而付出的成本。

这里所说的成本和效益，既包括直接的成本和效益，也包括间接的成本和效益；既包括实物的成本和效益，也包括货币的成本和效益；既包括客观的成本和效益，也包括主观的成本和效益；既包括有形的成本和效益，也包括无形的成本和效益，如此等等。

进一步说，从统筹发展和安全出发，政策成本的红线，就是风险，也就是安全底线失守。其中，最重要、最关键、最具底线意义的风险，是财政风险。无论什么样的扩张性宏观政策，都不能以触发、引发区域性和系统性财政风险为代价换取政策目标实现。无论从哪方面看，这都是一条非牢牢记住、非遵守不可的铁律。要以守住财政安全为红线和底线，将统筹发展和安全贯穿于宏观政策配置和宏观调控工作的全过程和各领域。

一旦成本效益分析纳入宏观政策配置制度体系、付诸宏观调控实践，随着成本不再被“漏记”“少记”或被“漏记”“少记”的空间得到极大压缩，成本因素和效益因素同时加入宏观政策效应分析进程并实现两者对冲，一个极其重要的成果便会立刻显现出来：那些效益虽看起来不小，但扣除成本之后可能微不足道甚至得不偿失的项目，便可被过滤掉。那些表面看起来很重要、很必要，但存在“大水漫灌”隐患，甚至有可能危及财政金融安全的操作，便可被排除掉。于是，顺理成章，宏观政策配置效率得到极大提升，从而更契合、更匹配当前的宏观调控之所需。

这意味着，完整、准确、全面地评估政策得失，成本效益分析绝非可有可无、可添加可不添加的选项，而是绕不开、躲不过，必须排上制度建设日程、非加做不可的一道必答题。以此为基础，方可确定当前的宏观调控该做什么、该做到什么程度。

添加工序之二：做是否“对症下药”检验

导致经济下行或同经济下行有关的矛盾和问题，可能是一个长长的清单。其中，既有外部的矛盾和问题，也有内部的矛盾和问题；既有周期性的矛盾和问题，也有结构性和体制性的矛盾和问题；既有老的矛盾和问题，也有新的矛盾和问题。如此繁多的矛盾和问题交织、叠加在一起，便不能不仔细地区分病因，不能不有针对性地分别用药。

对于短期的、外部的或周期性的矛盾和问题，逆周期调节所产生的对冲效应，是对路的。扩张性宏观政策所发挥的扩大需求、拉动经济增长作用，也是可以奏效的。但对于长期的、内部的或结构性、体制性的矛盾和问题，逆周期调节、扩张性宏观政策就不那么对路、也不那么奏效了，只能依赖于制度变革，以全面深化改革的行动加以应对和解决。

既不能将所有矛盾和问题不加区分地“一锅煮”“一勺烩”，更不能企望依赖扩张性宏观政策单一手段解决或应对所有矛盾和问题，这是在宏观调控问题上必须牢牢记住的基本事实。我们不仅要通过实施逆周期调节、启用扩张性宏观政策应对来自于短期的、外部的或周期性的矛盾和问题，而且要通过全面深化改革，应对来自于长期的、内部的或结构性、体制性的矛盾和问题，这是在面对当前的经济下行压力问题上必须谨慎把握的基本原则。

引申一步说，当前我们面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”，并非平行关系。其中，最基本、最重要、最具“牵牛鼻子”意义的压力是预期转弱。只要预期转强，需求和供给层面的问题都可随之化解，或在相当程度上化解。扩张性宏观政策只适宜对冲短期影响，缓解类如预期转弱这样的压力，必须依靠制度变革，依靠营商环境的改善。只有全面深化改革，才能从根本上解决问题。

反思起来，在既往的扩张性宏观政策实践中，之所以会存在用药过猛、扩张过度现象，之所以会存在滋生“大水漫灌”隐患的土壤，其成因，或者至少部分成因存在于寄希望“逆周期调节”一味药医治几乎所有矛盾和问题的处方之中。

一旦讲究“对症下药”、一旦坚持“一把钥匙开一把锁”，在经过病因和处方分解、过滤、筛选之后，对于扩张性宏观政策的需求自然会相应减下来，落在全面深化改革肩上的任务自然会相应增上去。这一减一增之间，不仅可极大地提升扩张性宏观政策的配置效率，让其靶向更精准、剂量更适当、节奏更有效，有效消除滋生“大水漫灌”隐患的土壤。而且，一个更为重要的成果在于，以此为契机，政策和改革可以各归其位、各谋其政。一手抓逆周期调节政策安排、一手抓全面深化改革行动，让两者各扬所长、相得益彰的操作落实落地，形成共谋高质量发展合力，实乃扎实推动经济高质量发展取得新成效的必由之路。

这意味着，在这个世界上，根本不存在能包治百病的“万应良药”。面对严峻复杂的经济形势特别是面对新的困难挑战而形成的对于扩张性宏观政策的异常强烈需求，决不能“病急乱投医”，而必须首先静下心来仔细研究扩张性宏观政策在解决哪些问题上有效？在解决哪些问题上有心无力？要避免政策轨道“拥挤”“塞车”，不要以财政政策、货币政策扩张“包打天下”。要坚持政策的归政策、改革的归改革。桥归桥、路归路，对症下药，靶向施策。

五、简短的结语

在宏观调控实践中，坚持完整、准确、全面贯彻新发展理念，牢牢把握高质量发展首要任务，始终聚焦提升调控质量和效益，是一件表面看似抽象、实则非常具体，表面看似简单、实则非常复杂，表面看似容易、实则非常困难的事情。其间可能遇到的最大障碍，莫过于“惯性思维”的缠绕。告别“惯性思维”，以实际行动做好当下的宏观调控工作，需要付出较之既往更大、更艰苦的努力。

为此，不断地警醒、反复地告诫自己：我们身处的是高质量发展阶段而非高速增长阶段，高质量发展阶段的宏观调控操作方式大不同于高速增长阶段，实在是非常重要的。

（作者高培勇为中国社会科学院学部委员、原副院长，本文原题为《高培勇｜论“挤牙膏式扩张”》，首发于微信公众号“财经智库CASS”，澎湃新闻获授权转载。）