规划学者颜文涛：洪水之下，城市如何韧性承灾？

2020年4月，上海前滩公园。澎湃新闻记者 周平浪 图

【编者按】

全球有超过一半的人居住在城市。联合国在2018年预测，到2050年，城市人口占世界人口的比重将会达到68%。而根据联合国人居署的估计，城市这一复杂而庞大的人造物消耗了世界75%的能源，贡献了全球超过70%的温室气体排放量。

城市建设是造成气候变化的原因之一。当面对离我们越来越近的极端高温、降水和干旱，城市如何做出适时的回应，缓解气候危机，为人们提供庇护而非带来危险？“试说新语”工作室持续关注那些与城市空间密切相连的技术、制度和人，勾连学理、经验和实践，试图探寻气候危机之下城市的应对之道。

台风及其引发的极端降雨在今年夏秋季节声势浩大。从7月底到9月初，中国华北、东北、华南等地区先后遭遇罕见洪涝灾害。洪水过后，如何进行灾后重建与提升？气候变化导致更频繁的强降水事件，城乡规划能够做些什么？面对下一次灾害，如何避免重蹈覆辙？

澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访了同济大学建筑与城市规划学院规划系教授颜文涛。他的研究方向是适应性规划与灾害管理、生态空间规划与管理等。

颜文涛认为，用“刚性的结构”管理洪水可能会失效。“适度抵抗”是必要的，但一味提高防洪标准并不可取。因为面对下一次可能的灾害，城市的防御系统总有“破防”的可能性。

相比于依靠外在保护，更重要的是构建城市韧性承灾体系，变被动抵抗为承灾主体的主动响应。即使外部防御工程破防，城市核心功能也能维持部分功能并可以快速恢复受损功能。“城市应该有分级的应灾体系以应对不同强度的灾害”。

此外，洪水管理还需要信息公开和提高公众的灾害学习意识，需要灾害保险等政策工具作支撑。

愈加频繁的雨洪逐渐引起人们对“城水关系”的反思。颜文涛指出，城市难以将洪水完全抵挡在外围。城市决策者和居民都需要适度感知雨洪过程，需要理解不同的降水强度会带来什么问题，并学习做好准备。

以下为对话节录：

1.城市不应该将雨洪完全抵挡在外

澎湃新闻：气候变化导致极端降雨出现的频率增加，是否意味着要提高城市防洪标准？

颜文涛：我不赞同一味提高防洪标准的观点。这和经济成本有关，但更重要的是，提高标准会给城市居民带来“长期无灾”的错觉。大家觉得城市彻底安全了。但面对未来的洪水，城市总会有破防的可能性。如果只是采用刚性的“大包围防洪堤”来保护城市，而把城市内部当成均质空间，一旦破防，城市是没有任何应对能力的。在极端的灾害之下，越高强度防护所产生“安全无虞”的错觉，可能会造成更大的灾害损失。

可以从韧性承灾的视角考虑洪水应对。面对不同强度的灾害，城市提供的各种服务功能将逐渐降低，但维持核心功能的稳定极为重要。在这个过程里，城市还要有足够的时间作出反应，这比突然崩溃的刚性结构要好得多。居民和决策者都需要理解不同强度的降水会带来什么问题。不要把灾害完全抵挡在外围，有时可以适当地让人们感知洪水这种自然过程，并学习做好准备。

澎湃新闻：是否可以具体谈谈怎样进行这种灾害学习？

颜文涛：城市内部的蓝绿空间可以适当地显现径流变化过程，但这种河川和地表径流变化过程需要管理和监控河流水网的水位。居民能观察到不同水位对交通、对滨水地区活动的影响。人们能在感知中逐渐形成自己的行为方式，认识到不同的水位之下能进行什么样的活动，理解不同强度的降水会对城市的系统运转产生怎样的影响。

政府决策也应该是如此。以城市交通网络为例，交通的流动是一种自组织行为。城市局部被水淹了，居民可以选择另外的出行路径。城市管理者可以观察哪些道路被淹没会对通勤产生重大影响，而哪些道路即使短期内被淹也不会有太大问题。一些干道被淹后，人们可能会绕路前往目的地。这一类的交通重组会导致一些支路的交通功能提升，交通管理需要做出响应。这些都是在不同水位之下学习得到的。城市水文模型的模拟结果有时并不准确，只有经历实际的水位变化过程才能更好地管理交通行为。

澎湃新闻：这需要居民对于降水和洪水有比较清晰的认知，但现在这类教育似乎是缺乏的。

颜文涛：是的，在防洪规划中居民的参与非常重要。但目前来看，居民对洪水灾害，或者说对水文过程的认知远远不够。目前采用的方式，多是自上而下地通过预防和抵抗来应对此类灾害。

每个地方政府都应该发布一张城市洪水危险性分布图，或者洪水风险评估图。我们现在把城市当成了均质空间，但洪涝的危险性是有差异的。地表有起伏，人口分布、社会经济情况、排水设施的情况都不一样。危险区划和风险区划还不太一样，“危险”只考虑水位的涨落和淹没的深度；“风险”则要考虑社会经济后果。

洪水的危险区划现在更多是掌握在水利局，实际上应该向公众发布。处于一定危险区内的居民应有一些应急措施，社区也应做出应急预案。对于高危险性的地区要减少房屋的建设量。如果高危险区域形成了高密度的住宅区，后果是很严重的。因此信息公开是应对洪水灾害的有效方式，既可以调节个体行为，也可以在社区层面作出响应。

日本东京都江户川区灾害地图（2019年5月发行），标识颜色越深，预想的浸水深度越深，浸水时间越长。（图源/江户川区主页）

2.变被动抵抗为主动响应

澎湃新闻：相比于传统的防灾减灾、应急管理，韧性承灾系统的目标有何不同？

颜文涛：传统的防灾和应急是被动的，在城市外围做一个大包围，提高其抵抗能力。但抬高城市防洪标高意味着把水文过程转移到下游或者对岸了，会导致下游其他城市面临更高的风险。这只是转移了问题，并没有彻底解决问题。

韧性承灾也强调适度抵抗，但不是无限的抬高防洪标准。它更关注城市空间和社会经济系统如何更好地响应灾害。这和城市作为承灾主体的功能组织有关，包括城市核心功能的安排，对外联系、避难撤离的通道等。良好的承灾体组织结构是多功能的，是网络状的弹性结构。即使破防了，它的核心功能也依然部分存在，能够维持或者迅速调整至应急的最低生活标准。如果灾害延续一定时间，它也能维持应急生活标准。简言之，韧性承灾和传统的防灾最大的区别是强调承载体的功能组织结构，而不是完全依靠外部的应急救灾系统。

澎湃新闻：面对突发的极端雨洪灾害，良好的韧性承灾系统是如何运作的？

颜文涛：如果城市破防了，底线是要保护人的生命。首要的需求是水。需要模块化的分散的应急水源供应，也需要居民个体的应急预案。其次是能源。破防之后不可能依靠大电网供电了，需要模块化的储能装置，基于社区或者楼栋这样的小单元的。第三个是食品的供应，应急食品的储藏地点规划需要考虑平灾功能结合。

此外还有医疗设施。应急状态下不能确保所有医疗点都正常运行，但要保证若干个社区共用一个应急医疗点。这个医疗点的设防标准要高于其他的。它平时可能服务于一个社区，应急情况下要服务于五个社区。与医疗服务联系的是交通系统。交通也应该是分级的，重要的生命线连接生命保障系统，因此要达到更高的防灾标准。

城市应该有分级的应灾体系以应对不同强度的灾害，避免超防洪标准的洪水导致城市功能的完全崩溃。换句话说，均质化的城市组织体系能够抵抗没超过防洪标准的洪水，但遇到超标洪水，城市所有系统就突然瘫痪了。

最困难的应急阶段过去后，重建的关键在于适应性调节，这在低频大灾的应对中尤为重要。大灾过去后需要做出空间结构体系的适应性调整。例如，在不同的降雨强度下哪些是容易被淹的空间，城市要如何组织这类空间。为了避免重蹈覆辙，要学习上一次灾害中的知识。这类知识包括灾害影响区域分布的知识，政府应急响应体系和空间组织的知识，个体应急的知识等等。未来更强的洪水总会来的，关键是我们能从过去学到什么。

韧性承灾是一个面对灾害全过程的整体响应。这种响应涉及物质空间的规划，也涉及管理、政策、个人的行为等等。它包含了防灾、应急、灾后重建、转变适应的整个过程。每次灾害都是一个循环，产生新的知识，完善原有的系统。

3.在水的过程中不断感知

澎湃新闻：在当下要落实韧性承灾系统，难点在哪里？

颜文涛：一是城市结构。城市原有的结构已经固化了，如果不是被灾害完全破坏，很难做出变革性的重建，目前只能在更新的过程中进行局部调整。

二是灾害管理层面，水利、应急、民政、住建、规划等部门职能相互分离，面对灾害全过程的跨部门协作是不足的。

三是灾后重建的政策工具需要完善和细化。如果分洪区内不可避免地有居民分布，这些区域建设需要相应的政策工具，这方面可参考的案例有美国的国家洪⽔保险计划（NFIP）。当下我们对于受灾人群的补偿往往是一事一议，应该提前做一些顶层的工具设计，例如引入金融工具、保险工具来保障灾后重建。

澎湃新闻：关于韧性承灾系统的建设，目前有什么好的案例？

颜文涛：一个例子是浙江余姚。2013年这里受到台风“菲特”的侵袭，之后政府提高了地势低洼的主城区的防洪标准，适度增加抵抗能力。在流域治理方面，上游建设了分洪通道，下游也进行河道整治，增加泄洪辅道和排涝泵站。在城市外围又结合了蓝绿空间网络，平时是绿道，如果遇到洪水就是洪水调节的泄洪通道。2021年又一场大的台风“烟花”过境，但城市受灾情况明显改善。这不是单一的工程设施，而是采用了复合的手段，其中也包括生态调节，是非常好的路径。当然，如果城市内部的功能结构再作出适应性的调整，那就更完美了。

余姚所处的姚江流域防洪排涝总体格局（图源/朱法君、王灵敏论文 《从“菲特”“烟花”两场台风对比总结城市洪涝治理的“余姚模式”》）

澎湃新闻：如果不是遇到洪涝，我们平常对城市水网的关注度其实很低。理想的城水关系应该是怎样的？

颜文涛：历史上城市的产生和发展都依托于水这一要素。但为何现在人与水的关系会被割裂？人们的日常行为逐渐不依赖水运，而转向陆路交通了。水系只是作为排污的通道，从城市发展的前景要素变成了背景要素。以前的生活是面向水的，现在人们都背对水，因为水变成臭水沟了，成了一种消极的空间。

需要激活水系的美学价值和自然体验价值，让城市与水重新勾连。一个案例是黄浦江滨江的“三道”系统，从慢行步道到骑行道，再到机动车道，对应了不同水位下的不同行为。

不应该将水作为完全负面的环境因素而去屏蔽它。水本身是一种自然过程，它有正面的作用，也可能带来负面的影响，我们需要找到平衡。城市决策者和居民都应该在水的过程中不断去体验和感知，去学习和调试各自的行为，这样城市才是可持续的。